Das “Dublin-System” und wie es (nicht) funktioniert

Das  “Dublin-System” und wie es (nicht) funktioniert

von Daniela Lukits

Das “Dublin-System” regelt, welcher Staat für die Aufnahme der Flüchtlinge und die Bearbeitung eines Asylantrags innerhalb der EU zuständig ist. Angesichts der aktuellen Ereignisse steht es einmal mehr auf dem Prüfstand.

In diesem Jahr 2015 erleben wir einen ungewöhnlich starken Zustrom von Flüchtlingen in die EU, in den Medien auch gerne als „Flüchtlingswelle“ oder „Flüchtlingskrise“ bezeichnet. Gleich vorweg: So schlimm ist es nicht, auch wenn die Asylantragszahlen dieses Jahres die bisherige Höchstmarke aus dem Jahr 1992 (damals wurden EU-weit 672 000 Anträge gestellt) übersteigen dürften, denn bereits im ersten Halbjahr wurden über 432 000 Anträge registriert. Doch das „Dublin-System“, das die Aufnahme der Flüchtlinge und die Zuständigkeit der einzelnen EU-Staaten regelt und schon seit Jahren an massiven Schwächen leidet, kann die hohe Zahl an Neuankömmlingen in einigen wenigen Länder kaum noch bewältigen, weshalb es mancherorts zu chaotischen Zuständen kommt.

Kriterien und Verordnungen

Bevor allerdings auf die Probleme und Mängel dieses Systems eingegangen werden kann, ist eine kurze Erklärung angebracht.
Mit „Dublin-System“ ist eigentlich die 2013 erlassene „Dublin-III-Verordnung“[1] gemeint, die so genannt wird, weil sie ihre Vorgängerin, die „Dublin-II-Verordnung“ von 2003 modifiziert, welche ihrerseits das 1990 geschlossene Dubliner Übereinkommen ersetzt. Diese Verordnung legt Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, fest, die für alle EU-Mitgliedsstaaten sowie für Norwegen, die Schweiz, Liechtenstein und Island gelten.

Die Zuständigkeitsverteilung beruht auf der Grundidee, dass jeder von Drittstaatsangehörigen gestellte Asylantrag von einem Mitgliedsstaat geprüft werden muss. Damit soll einerseits verhindert werden, dass eine Person mehrere Anträge in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten stellt oder sich das Land aussuchen kann, in dem ihr Asylverfahren durchgeführt wird. Überdies legt die Verordnung einheitliche Standards für das Asylverfahren fest, so dass es theoretisch keinen Unterschied machen soll, ob das Verfahren in Italien, Schweden oder Estland durchgeführt wird.

Mit der Stellung des Asylantrages beginnt das sogenannte Zulassungsverfahren, in dem der zuständige Mitgliedsstaat ermittelt wird. Grundsätzlich gilt: Ist die Antragstellerin (wie in den meisten Fällen) illegal in einen Mitgliedstaat eingereist, so ist dieser für die Durchführung ihres Asylverfahrens zuständig. Um leichter herauszufinden, welchen Mitgliedstaat die betreffende Person zuallererst betreten hat, wurde die sogenannte Eurodac-Verordnung[2] erlassen: Von jeder illegal eingereisten Person, die das 14. Lebensjahr vollendet hat, werden Fingerabdrücke abgenommen und in eine Datenbank eingespeist, auf die die Asylbehörden in allen Mitgliedsstaaten zugreifen können. Der zuständige Mitgliedsstaat kann jedoch auch anhand anderer Beweise ermittelt werden, so etwa auch aufgrund der bloßen Aussagen der betroffenen Asylwerbenden.

Von dieser Grundregel gibt es Ausnahmen, wenn beispielsweise ein Antragsteller einen gültigen Aufenthaltstitel oder ein gültiges Visum eines Mitgliedsstaates besitzt oder in einem anderen Mitgliedsstaat Familienangehörige hat.
Besonderes gilt außerdem für das Verfahren mit unbegleiteten Minderjährigen, da das Kindeswohl – wie an mehreren Stellen in der Verordnung betont wird – eine der vorrangigen Überlegungen der Mitgliedsstaaten sein muss. Wenn unbegleitete Minderjährige um internationalen Schutz ersuchen, so ist entweder der Mitgliedsstaat zuständig, in dem sich Familienangehörige der Minderjährigen aufhalten, oder der Mitgliedsstaat, in dem Minderjährige ihren Asylantrag gestellt haben. Es muss auch sichergestellt werden, dass unbegleitete Minderjährige während des gesamten Asylverfahrens Vertreterinnen und Vertreter zur Seite gestellt werden.

Defizite in der Praxis

Soweit zur Theorie; in der Praxis hat sich schon die Dublin-II-Verordnung als mängelhaft erwiesen, wobei manche Defizite meines Erachtens durchaus vorhersehbar gewesen sein mussten. Auch die Neuerungen der Dublin-III-Verordnung zehn Jahre später haben nichts am grundlegenden System geändert. Da die allermeisten Schutzsuchenden über den Land- oder Seeweg in die EU gelangen, sind die an den Außengrenzen gelegenen Länder – vor allem Italien und Griechenland – einer ungleich höheren Belastung ausgesetzt. Schon vor dem Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs waren die Auffanglager in Malta heillos überfüllt und die griechischen Asylbehörden kaum mehr funktionsfähig. Als Konsequenz wurden viele in diesen Ländern ankommende Flüchtlinge nicht einmal registriert, erhielten keinerlei Sozialleistungen, reisten schließlich ungehindert in andere Mitgliedsstaaten weiter und wurden von diesen nach einem monatelang dauernden Zulassungsverfahren wieder in die eigentlich zuständigen Länder abgeschoben, wo sie keine besseren Zustände erwarteten als zuvor.

Im Falle Griechenlands reagierten der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und der Europäische Gerichtshof (EuGH) nach einiger Zeit auf diese Missstände und erklärten Abschiebungen in dieses Land für menschenrechtswidrig. Die vor mehr als zwei Jahren in Kraft getretene Dublin-III-Verordnung sieht als Folge dieser Rechtsprechung nunmehr vor, dass Asylwerbende nicht in einen eigentlich zuständigen Mitgliedsstaat überstellt werden dürfen, wenn dessen Asylverfahren oder Aufnahmebedingungen systemische Mängel aufweisen, die die Gefahr einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung nach sich ziehen können. Die Zuständigkeitsprüfung muss in einem solchen Fall anhand der oben beschriebenen Kriterien fortgesetzt werden; lässt sich kein anderer zuständiger Mitgliedsstaat ermitteln, so wird der Staat, in dem sich die Asylwerbenden aufhalten, zuständig. Diese Vorschrift benachteiligt jedoch jene Asylwerbende, die sich bereits in dem für sie zuständigen Staat aufhalten und dort unwürdigen Haft- und Lebensbedingungen ausgesetzt sind. Problematisch ist weiters, dass die nationalen Behörden bei der Prüfung der Lage in einem anderen Mitgliedsstaat nach eigenem Ermessen entscheiden können und keine einheitliche Vorgehensweise gegeben ist.

Das “Dublin-System” auf dem Prüfstand

Nun steht das „Dublin-System“ einmal mehr auf dem Prüfstand. Nachdem sich in letzter Zeit bei den vor allem aus Syrien und Afghanistan stammenden Flüchtlingen die „Balkanroute“ über Serbien und Mazedonien als Alternative zum noch gefährlicheren Weg über das Mittelmeer etabliert hat, war auch Ungarn in den vergangenen Monaten Ziel zahlreicher Flüchtlinge. Da sich das Land von den übrigen Mitgliedsstaaten im Stich gelassen fühlte, ließ es die Ankommenden ohne Registrierung nach Österreich weiterreisen, von wo die meisten weiter nach Deutschland reisten, so dass die Dublin-III-Verordnung faktisch außer Kraft gesetzt wurde.

Angesichts dieser drastischen Reaktion wird ersichtlich, dass das „Dublin-System“ einer längst fälligen Prüfung unterzogen und grundlegend verändert werden muss. Das Problem liegt hauptsächlich darin, dass sich die Flüchtlinge wie bereits erwähnt auf einige bestimmte Mitgliedsstaaten konzentrieren, während andere weder an einer Außengrenze liegen noch ein beliebtes Zielland darstellen. Allein in Deutschland wurden im Jahr 2014 beispielsweise über 220 000 Asylanträge gestellt, in den baltischen Staaten dagegen waren es jeweils nur wenige Hundert.

Ein naheliegender Ansatz für eine Neuregelung des Zuständigkeitssystems wäre freilich eine Aufteilung aller ankommenden Flüchtlinge auf sämtliche Mitgliedsstaaten, etwa im Hinblick auf deren Bevölkerungszahl oder BIP. Doch wie eine „gerechte“ Verteilung vorgenommen werden soll, ist noch Gegenstand heftiger politischer Diskussionen. Freilich müssten in einem solchen System auch die faktischen Bedingungen hinsichtlich fairer Verfahren, angemessener Unterbringung, Hilfe bei der Integration etc. in allen Mitgliedsstaaten wenigstens annähernd gleich sein. Es ist sicherlich nicht einfach, dies zu bewerkstelligen, zumal auch politische Interessen eine große Rolle spielen. Eine von allen Mitgliedsstaaten akzeptierte Lösung ist daher noch in weiter Ferne. Bis auf weiteres wird das „Dublin-System“ wohl noch herhalten müssen.

Daniela Lukits
Daniela Lukits

Daniela Lukits ist Juristin sowie Absolventin des Masterlehrgangs “Migrationsmanagement” der Universität Salzburg. Sie arbeitete an der Universität Salzburg als Senior Scientist im Fachbereich Völkerrecht und war als Rechtsberaterin für Asylwerbende in der Bundesbetreuungsstelle Traiskirchen tätig. Frau Lukits hat insbesondere zum Thema Altersfeststellungen bei unbegleiteten minderjährigen Asylwerbenden publiziert.

QUELLEN

[1] Verordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013.

[2] Verordnung (EU) Nr. 603/2013 von 26. Juni 2013 .

Statistische Quellen: EUROSTAT.

Näheres über die Neuerungen in der Dublin-III-Verordnung: Mertel, die Zuständigkeitskriterien für Schutzsuchende, FABL 1/2014-I.

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